重塑行政主导 解决施政困局

如果只用一句说话来解读全国人大常委会修改基本法附件一及附件二的目的及其深层意义，笔者认为是：这是为了解决特首因为“无党无票”而导致的施政困境，从而令香港政治模式回归行政主导的初心。贯彻“爱国者治港”这个原则，并非为了排除反对派，而只是达至这个目的的一个必要手段而已。

“无党无票”的困境

所谓“行政主导”（Executive Dominance），是指执政党同时掌握行政及立法权的情况。这个情况于西方国家并不罕见。香港回归之前一直都是行政主导，九七年之前的港督可以说是集行政及立法大权于一身。政治体制上明显是行政主导。从一个国家治理的角度来看，行政主导的优点显而易见。九七年前的港英政府的行政效率为人称赞，这跟行政主导这个体制不无关系。

回归后的香港，历任特首于施政上都遇上障碍，可谓举步维艰。原因有多种，从政治体制上分析，特首“无党无票”绝对是原因之一。每次政府需要于立法会通过议案，都要向各大政党争取支持。遇上具争议性的、尤其是政治上敏感的议案，更要四出寻求支持，否则一票难求。

亦由于揽炒派骑劫了立法会，令香港长期处于一个二权分立的状态，任谁坐上特首这个位置都不能有效施政！当然，若立法会内的揽炒派议员只是扮演一个善意反对派的角色，政府虽然如履薄冰，但仍能勉强施政。但当揽炒派决意要阻碍政府施政、执意要立法会停摆，政府便束手无策，只能坐以待毙！

发展到这个阶段，中央实在不得不作出反应，只能改变游戏规则。但中央亦非常克制，只在现有的政治架构下作出调整，全国人大通过了完善香港选举制度的决定，授权人大常委会修改基本法附件中的行政长官及立法会产生办法。

完善选举制度有几个重点。其重中之重是设立候选人资格审查委员会，负责审查并确认选委会候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人的资格。选委会的成员将增至1500名，四个界别将变为五个界别。由于选委会成员都需要通过审查委员会的确认才能成为选委，1500名成员基本上都会是属于爱国阵营，支持“一国两制”。

行政长官候选人的提名不能少于八分之一，并必须于每个界别获得最少15名委员的提名。换言之，行政长官候选人必须同时得到五个界别的支持。由于选委会本身具有广泛代表性，这个安排令到行政长官候选人间接得到不同界别的市民的支持。候选人并且必须获得最少一半选委会成员的支持才能胜出选举。

选委会为特首提供有力支撑

完善选举制度的第二个重点便是立法会议席将会由70席增加到90席，并且引入选举委员会，负责提名立法会候选人。90席的议员席位分别由地方直选、功能组别和选举委员会组成，并会按照20、30、40的比例分配。

综合上述的安排，完善选举制度所带来最大的变化，便是优化了选举委员会的政治含量及政治话语权。在新的选举制度之下，选举委员会变成了一个政治“实体”。来自五大界别的1500名成员，通过选举，挑选合适的人当行政长官，又同时透过立法会的40个议席，于立法会内可以为政府的政策及议案保驾护航。从这个角度看，选委会所能发挥的影响力，实在不亚于一个政党。所不同的，这个政治实体虽然不是一个政党，没有党主席，亦没有党章、党鞭、而选委成员亦背景各异，但召集人的设立，可以协调各选委的工作，落实“一国两制”政策方针，以维持香港繁荣稳定为己任并对政府作出适当的支持。

要当选委会的成员，也不是随便作个申请，填个表格便可以参加，而是有一定的认受性、代表性才能当上选委。所以，当上选委的，都具有一定程度的民意基础。整体而言，完善选举制度的结果是让特区政府重新走上行政主导的模式。

基本法并没有明言行政主导这个指导原则。然而，第四十八条列明行政长官的职权，包括“领导特区；执行特区法律；签署法案……及任免各级法院法官”等等。第六十二条亦列明特区政府行使职权的范围，其中（五）包括“编制并提出财政预算、决算”；（六）“拟定并提出法案、议案、附属法规”等等。若特区政府不能有效主导立法会，基本法第四十八条及第六十二条的部分条文形同虚设。故笔者相信中央当初勾画香港的政治架构时，虽然会适度为立法会引入民选议员，但前提是香港可以保留行政主导这个施政模式。

所谓大乱之后、必有大治。透过选举委员会这个政治实体，未来的特首于立法会不再是“无党无票”。笔者由衷希望亦相信，从今以后香港可以重回正轨，重拾行政主导的初心，为香港带来长治久安，令“一国两制”可以发光发热。

来源：大公网 作者：甄灼宁 执业律师